Las "diferentes" fuentes del derecho de la Unión Europea

Artículo publicado en : http://noticias.juridicas.com/..
Autor: Nicolás Martín Alonso.Abogado. Nov. 2014

Sumario:

1. Introducción

2. Ordenamiento jurídico autónomo que prima sobre los ordenamientos nacionales de los estados miembros

3. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho primario

4. Fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho derivado

a. Previo, ¿existe jerarquía?

b. El Reglamento

c. Las Directivas

d. La decisión

e. Recomendaciones y dictámenes

5. Conclusiones. ¿Actos intercambiables?

1. Introducción

El presente trabajo pretende hacer un recorrido por las principales sentencias del Tribunal de Justicia relativas al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico comunitario.

Muchas de ellas son el origen de la configuración actual del este ordenamiento, a las que se ha prestado especial atención, sin descuidar con ello tanto la evolución de la jurisprudencia como las sentencias más recientes que se han dictado en la materia.

Con eminente vocación práctica, se han obviado en este trabajo extensas definiciones doctrinales de principios y fuentes normativas, en la mayoría de los casos incluidas en la jurisprudencia seleccionada.

Se analizan, además del Derecho primario, los actos típicos que configuran el Derecho derivado, a modo de análisis profundo del artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicho análisis pondrá de manifiesto la no siempre nítida distinción de las distintas fuentes del Derecho Europeo, lo que se suma a un ya complejo ordenamiento jurídico que se construye sobre nuestro ordenamiento nacional.

Si bien se han extraído las principales conclusiones de las sentencias citadas, se recomienda la consulta completa de las mismas, pues el contexto y razonamientos del Tribunal ayudarán sin duda a comprender la solución adoptada en cada caso.
2. Ordenamiento jurídico autónomo que prima sobre los ordenamientos nacionales de los estados miembros

No nos referimos en este apartado a ninguna fuente del Derecho de la Unión Europea en concreto, sino genéricamente al ordenamiento comunitario, incluido primario y derivado.

Existe consenso doctrinal en que el fundamento de esta configuración (ordenamiento autónomo + principio de primacía) se encuentra en la célebre Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1964 Costa / ENEL[1].

En efecto en dicha sentencia, en que se cuestionaba si una ley nacional posterior podía condicionar o modificar lo dispuesto en los Tratados Comunitarios, el Tribunal dictaminó en los siguientes términos:

A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del Tratado, y que vincula a sus órganos jurisdiccionales;
La instituir una Comunidad de duración indefinida, dotada de Instituciones propias, personalidad, capacidad jurídica, de representación internacional y poderes reales derivados de una limitación de competencia o transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos han limitado su soberanía, y han creado un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos;
Esta integración en el Derecho de cada país miembros de las disposiciones procedentes de las fuentes comunitarias tiene como corolario la imposibilidad de que los Estados miembros hagan prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral posterior, que no puede por tanto oponerse a dicho ordenamiento;
La fuerza vinculante del Derecho comunitario no puede variar de un Estado a otro por razón de legislaciones internas ulteriores, sin que se ponga en peligro la realización de los objetivos del Tratado.
La primacía del Derecho comunitario confirmada por el art. 189 TCEE no está acompañada de reserva alguna. Al Derecho comunitario creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer una norma interna, sin que al mismo tiempo aquel pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad.

A partir de aquí es generalizada la remisión de la doctrina a la célebre Sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978. No obstante al menos otras dos sentencias menos conocidas se ocuparon con anterioridad de este asunto.

Por una parte la Sentencia de 17 de diciembre de 1970[2] dio un paso adelante en un asunto sobre protección de los derechos fundamentales dispuso que el recurso a normas o conceptos jurídicos del Derecho nacional, para apreciar la validez de los actos de las Instituciones de la Comunidad, tendría por efecto menoscabar la unidad y la eficacia del Derecho comunitario (...) la validez de dichos actos sólo puede apreciarse con arreglo al Derecho comunitario (...) al Derecho nacido del Tratado, surgido de una fuente autónoma por su propia naturaleza no se le puede oponer ninguna norma de Derecho nacional, sin perder su carácter comunitario y sin que se cuestiones el fundamento jurídico de la Comunidad misma. Y lo más importante de esta sentencia: esta primacía debe predicarse incluso frente a disposiciones o principios constitucionales, como puede comprobarse también en la jurisprudencia más moderna[3].

Por otra, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de octubre de 1973[4] volvió a dictaminar sobre sobre si un Estado miembro puede modificar, mediante una disposición legislativa adoptada con posterioridad a la entrada en vigor de determinados reglamentos controvertidos. El Tribunal resolvió, en términos similares a la sentencia anterior, que al efecto directo del ordenamiento jurídico en los Estados miembros propio de los Reglamentos y de otras disposiciones de Derecho comunitario (...) no puede oponerse judicialmente un texto legislativo de Derecho interno sin poner en peligro el carácter esencial de las normas comunitarias como tales, así como el principio fundamental de la primacía del ordenamiento jurídico comunitario.

Ahora sí, la citada sentencia Simmenthal[5] de 9 de marzo de 1978, estableció que las disposiciones de Derecho comunitario (i) hacen inaplicable de pleno derecho, por su entrada en vigor, toda disposición nacional existente contraria a las mismas y (ii) también impiden la formación válida de nuevos actos legislativos en la medida en que sean incompatibles con las normas comunitarias, pues otra interpretación equivaldría a negar el carácter efectivo de los compromisos incondicional e irrevocablemente asumidos por los Estados miembros, poniendo en peligro los propios fundamentos de la Comunidad.

Esta sentencia dicta hasta en tres apartados casi consecutivos las consecuencias de la aplicación del principio de primacía del Derecho comunitario en lo que al papel del juez nacional se refiere:

Apartado 22: (...) serían incompatibles con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho comunitario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o cualesquiera prácticas, legislativas, administrativas o judiciales, que tuviesen por efecto disminuir la eficacia del Derecho comunitario por el hecho de negar al Juez competente para aplicar éste la facultad de hacer, en el momento mismo de dicha aplicación, cuanto sea necesario para descartar las disposiciones legales que, en su caso, constituyan un obstáculo a la plena eficacia de las normas comunitarias.

Apartado 24: (...) el Juez nacional encargado de aplicar las disposiciones de Derecho comunitario está obligado a garantizar la plena eficacia de estas, dejando inaplicadas por su propia iniciativa cualquiera disposiciones contrarias de la legislación nacional, aunque sean posteriores, sin que esté obligado a esperar la derogación previa de éstas por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional.

Apartado 26: (...) el juez nacional tiene la obligación de garantizar la protección de los derechos concedidos por las disposiciones del ordenamiento jurídico comunitario sin que esté obligado a solicitar o a esperar la derogación efectiva, por los órganos nacionales habilitados a tal efecto, de las eventuales medidas nacionales que constituyan un obstáculo a la aplicación directa e inmediata de las normas comunitarias.

Este principio de primacía llevó al Tribunal de Justicia[6] incluso a decir que el mantenimiento sin cambios, en la legislación de un Estado miembro, de un texto incompatible con una disposición del Tratado (...) constituye un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, toda vez que general una situación de hecho ambigua que mantiene a los sujetos de derecho interesados en una situación de incertidumbre en cuanto a sus posibilidades de recurrir al Derecho comunitario. Esta jurisprudencia fue, no obstante, matizada posteriormente por el Tribunal de Justicia haciéndose eco de una sentencia anterior. Así, la Sentencia de 22 de octubre de 1998[7], que estableció que no puede deducirse que la incompatibilidad con el Derecho comunitario de una norma de Derecho nacional posterior produzca el efecto de determinar la inexistencia de ésta. Ante semejante situación, el Juez nacional está obligado, en cambio, a descartar la aplicación de esa norma, en la inteligencia de que esta obligación no limita la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes para aplicar, entre los distintos procedimientos del ordenamiento jurídico interno, aquellos que sean apropiados para salvaguardar los derechos individuales reconocidos por el Derecho comunitario (véase la sentencia de 4 de abril de 1968, Lück, 34/67, Rec. p. 359).

Debe precisarse que el efecto de primacía del Derecho comunitario no es predicable únicamente respecto de los Tratados, Directivas y Reglamentos. En este sentido, la Sentencia de 21 de mayo de 1987[8] predicó este principio también respecto de una Decisión de la Comisión de llevar a cabo una operación concreta contraria, según el recurrente, a las disposiciones internas (de Alemania) relativas a la competencia desleal y a las ventas con primas. Dicha sentencia dictaminó, con referencia a la Sentencia de 17 de diciembre de 1970 antes citada, que si una operación ordenada por una institución comunitaria (...) hubiera de someterse a las normas de Derecho interno, ello supondría en la práctica la subordinación de la validez del acto comunitario mismo al respeto al Derecho interno. Este resultado sería contrario a la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia a tenor de la cual la validez de los actos comunitarios únicamente pueden apreciarse en virtud del Derecho comunitario[9]. Asimismo recuerda que en virtud del principio de primacía enunciado por las sentencias Costa/ENEL y Simmenthal, los órganos jurisdiccionales deben abstenerse de aplicar cualquier disposición interna cuya aplicación pudiera obstaculizar la ejecución de una decisión comunitaria (...)[10].

En su jurisprudencia más moderna el Tribunal de Justicia ha establecido una "vertiente de interpretación" de este principio cuando dispone que[11] en el ámbito de las disposiciones nacionales que adaptan el Derecho interno a una directiva, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretarlas, en la medida de lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que ésta persigue (véanse las sentencias de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, 14/83, Rec. p. 1891, apartado 26, y de 5 de octubre de 2004 [TJCE 2004, 272], Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, Rec. p. I-8835, apartado 113).

Además, de conformidad con las Sentencias de 22 de junio de 1989[12] y de 7 de julio de 1981[13], están sujetos a la obligación de primacía todos los órganos de la Administración Pública, incluso los no integrados en la Administración Central, y entre las disposiciones de derecho interno contrarias a una norma comunitaria pueden figurar disposiciones tanto legislativas como administrativas[14]. También se extiende el efecto de primacía a las resoluciones judiciales, como recuerda la Sentencia de 28 de junio de 2001[15] en sus apartados 51 y 52:

Baste con recordar a este respecto que el Tribunal de Justicia ha declarado que sería incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza del Derecho comunitario toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica legislativa, administrativa o judicial que redujera la eficacia del Derecho comunitario por el hecho de negar al juez competente para aplicar ese derecho la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que pudiesen constituir un obstáculo, incluso temporal, a la plena eficacia de las normas comunitarias (sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, apartado 22, y de 19 de junio de 1990, Factortame y otros, C-213/89, Rec. p. I-2433, apartado 20).

Dicho principio de primacía del Derecho comunitario impone, no sólo a los órganos jurisdiccionales, sino a todos los órganos del Estado miembro, la obligación de dar eficacia plena a la norma comunitaria (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de julio de 1972, Comisión/Italia, 48/71, Rec. p. 529, apartado 7, y de 19 de enero de 1993, Comisión/Italia, C-101/91, Rec. p. I-191, apartado 24).

Y tanto a las normas materiales como procesales[16].

En materia de medidas cautelares, el principio de primacía obliga al juez nacional a excluir la aplicación de una norma interna que le impida adoptar aquéllas para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que se dicte acerca de la existencia de los derechos invocados con base en el Derecho comunitario[17].

Por aplicación del principio de primacía, también es contrario al Derecho comunitario aplicar durante un período transitorio una norma interna cuando un juez ha declarado que contraviene aquél ordenamiento[18], así como en el caso de que un Tribunal Constitucional de un Estado miembro prorrogue la vigencia de disposiciones declaradas inconstitucionales, que el juez nacional deberá dejarlas inaplicadas si las considera contrarias al Derecho comunitario[19].

Todo ello, además, como ya dispuso la Sentencia Simmenthal, a partir de la fecha de su entrada en vigor, sin que un Estado miembro pueda alegar dificultades internas o disposiciones de ordenamiento jurídico nacional, ni siquiera constitucional, para justificar la inobservancia de las obligaciones y plazos de las Directivas comunitarias[20].

Para concluir este apartado, señalar que nuestra jurisprudencia ha sido especialmente receptiva con este principio. Sirva como ejemplo la reciente STC 145/2012, de 2 de julio, cuyo fundamento jurídico 5º dispone:

En este sentido debemos recordar (como ya lo hiciéramos en ATC 228/2005, de 1 de junio (RTC 2005, 228 AUTO), F. 5) que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1979), de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel (6/64, Rec. pp. 1253 y ss., especialmente pp. 1269 y 1270), habiéndose aceptado la primacía del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito competencial que le es propio, por la propia Constitución Española en virtud de su art. 93, como hemos tenido ocasión de recordar en repetidas ocasiones.

En concreto nos hemos referido expresamente a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de febrero (RTC 1991, 28), F. 6, con reproducción parcial de la Sentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de marzo de 1978, y en la STC 64/1991, de 22 de marzo (RTC 1991, 64), F. 4 a). En nuestras posteriores SSTC 130/1995, de 11 de septiembre (RTC 1995, 130), F. 4, 120/1998, de 15 de junio (RTC 1998, 120), F. 4, y 58/2004, de 19 de abril (RTC 2004, 58), F. 10, reiteramos el reconocimiento de esa primacía de las normas del ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, y Costa contra Enel, de 15 de julio de 1964, ya citada.

Asimismo es pertinente traer a colación la doctrina fijada en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, F. 4, en la que precisamos que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, "sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones", lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).

O anteriormente la STS de 24 de abril de 1993, que dispuso que

No puede hablarse realmente, de un enfrentamiento entre dos Ordenamientos (el interno y el comunitario). Esta Sala, en SS. 28-4-1987 (RJ 1987$99) y 17-4-1989 (RJ 1989*4), ya estableció la doctrina de que el derecho comunitario europeo tenía eficacia directa y de carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la Adhesión de España a la Comunidad autorizada por Ley Orgánica de 2-8-1985 (RCL 1985979 y ApNDL 2644), en cumplimiento del art. 93 de la Constitución (RCL 1978836 y ApNDL 2875), primacía reconocida y declarada con reiteración por esta Sala –en alguna Sentencia posterior, como es la de 10-12-1991 (RJ 19919422)–.

Y en cuanto al papel de los jueces nacionales, STS de 13 de octubre de 2011:

Posición asumida reiteradamente por este Tribunal además de en la sentencia antes citada en la de 3 de noviembre de 2008 (RJ 2009, 2059), recurso de casación 2916/2004 con cita de otras anteriores, al afirmar que los jueces nacionales, en nuestra condición de jueces comunitarios, estamos obligados a salvaguardar la efectividad del derecho comunitario y su supraordenación al derecho interno conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ahora Tribunal General de la Unión Europea.

 

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Artículo publicado en :  http://noticias.juridicas.com/. Autor: Autor: Nicolás Martín Alonso.Abogado. Nov. 2014

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